一、前言

为了保障广大人民群众的根本利益,预防和减少社会矛盾,维护社会稳定,根据聊城市人民政府《重大行政决策程序规定》相关要求,聊城市生态环境局茌平区分局对《聊城市茌平区“十四五”时期“无废城市”建设实施方案》(草案)以下简称《实施方案》(草案)进行了风险评估。

2023 年7 月 27 日,聊城市生态环境局茌平区分局组织召开了《实施方案》(草案)风险评估专家评审会,会议邀请了清华大学环境学院/巴塞尔公约亚太区域中心副研究员董庆银、中国环境科学研究院副研究员周奇、中国科学院科技战略咨询研究院副研究员孟小燕、西南科技大学教授陈梦君、绵阳市机动车污染监控及固体废物管理中心副主任/高级工程师5位专家组成专家组,对《实施方案》(草案)进行了风险评估。会上,专家组对《实施方案》(草案)涉及的社会稳定、环境、财政、法律、廉洁性等风险因素进行了认真讨论和分析,对风险因素的重要性程度、发生概率和影响程度进行了评分,并提出防范化解风险的相关建议。

二、决策项目背景

党的十八大以来,党中央、国务院十分重视科学、民主、依法决策。党的十八届四中全会提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。党的十九届四中全会提出,健全决策机制,加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估,强化决策执行、评估、监督。2019年4月,国务院公布《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》);2020年11月12日,山东省人民政府印发了《山东省重大行政决策程序规定》,县级以上人民政府负责本规定在本行政区域内的实施工作。

为进一步做好茌平区法治政府建设工作,规范区政府重大行政决策程序,依据《重大行政决策程序暂行条例》规定,决定对《聊城市茌平区“十四五”时期“无废城市”建设实施方案》(草案)进行风险评估。

三、评估主体、方法和进程

(一)评估主体

聊城市生态环境局茌平区分局为评估主体,承担《实施方案》(草案)的风险评估工作。评估主体按相关规定程序和要求进行评估,遵守工作纪律和保密规定,对最终评估报告负责。

(二)评估方法

风险评估工作是将社会稳定工作纳入国家基本建设规划管理程序的具体体现。风险调查收集资料的具体方法有:问卷法、访谈法、实地观察法、文献法等。本评估小组主要运用资料查阅、实地观察、召开座谈会、走访相关部门等方法进行风险调查,通过对现场踏勘收集到的信息进行统计分析处理,确定受损群体的利益诉求。

风险识别一般可选用对照表法、专家打分法、实地观察法、类比法等方法,通过运用定性与定量相结合,估计可能引发的风险事件、概率、影响范围以及潜在后果。根据《实施方案》(草案)的实际情况,评估小组本次选用专家打分法,并结合实地观察法、类比法等对《实施方案》(草案)的风险进行识别评估。

(三)评估进程

根据风险评估工作有关要求,对《实施方案》(草案)的风险评估工作按如下步骤进行:

(1)制定风险评估方案。成立风险评估小组,建立分工协作机制,明确风险评估的职责分工、工作进度、工作方法与要求、拟征求意见对象及方法,确定风险评估报告编写大纲。

(2)收集和查阅资料。收集并查阅聊城市茌平区“十四五”总体规划及其他相关等资料报告,国家和省市相关法律、法规和政策等资料。

(3)充分听取意见。征求《实施方案》(草案)影响范围内相关群众的利益诉求,通过公告公示、走访群众、意见征询等多种形式广泛征求利益相关群体意见,结合历史资料等进行科学论证,预测、分析可能出现的不稳定因素。

(4)全面评估论证。对调查结果进行汇总分析,梳理各类风险,重点围绕《实施方案》(草案)实施及所涉及建设项目的合法性、合理性、可行性、可控性进行客观、全面地评估论证。对《实施方案》(草案)实施潜在的风险调查、风险识别、风险估计、风险防范和化解措施,风险等级评判等内容逐项进行全面评估论证。

(5)确定风险等级。确定风险因素权重,确定综合风险指数,根据风险评估指标或评判标准,征求相关专家意见,在综合考虑各方意见和个面分析论证的基础上,按照《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》的风险等级划分标准,对《实施方案》(草案)的风险等级作出客观、公正的判断,确定项目风险的高、中、低等级。

四、风险调查评估及各方意见采纳情况

(一) 风险调查评估

根据相关文件的评估要求,聊城市生态环境局茌平区分局对《实施方案》(草案)实施可能引发的社会风险进行评估。评估组为充分发动社会各界积极性,集中各方智慧和力量,共同推动《聊城市茌平区“十四五”时期“无废城市”建设实施方案》(草案)编制工作。

本次风险调查过程公众参与覆盖面广,被调查人员多为直接受影响人群,具有一定的代表性。通过此次风险调查,评估小组获取了大量有关《实施方案》(草案)实施意见的公众信息,对指导此次风险评估工作起到了一定的积极作用。同时加深了全区公众对《实施方案》(草案)相关内容的理解和支持,为下一步《实施方案》(草案)实施打下了坚实基础。

政府部门和全区群众均支持《实施方案》(草案)实施,均表示《实施方案》(草案)实施对完善茌平区环境质量,为实施茌平区乡村振兴战略提供有力支撑。

(二) 社会各方意见反映情况

结合实施方案编制工作,组织开展了《聊城市茌平区“十四五”时期“无废城市”建设实施方案》(草案)各方意见征求及讨论活动。相关委办局、人大常委会等机构以及社会各方对《实施方案》(草案)中目标指标设定、重点建设任务、保障措施等方面建言献策,实施方案编制组也充分采纳各方反馈的意见建议,在《实施方案》(草案)编制过程中尽最大努力形成全社会共识。

社会各方对《实施方案》(草案)的合理性、可行性、安全性总体较为认可。《实施方案》(草案)将结合“十四五”生态环境保护规划、《山东省人民政府关于印发山东省“无废城市”建设工作方案的通知》(鲁政字〔2022〕130号)等的要求合理确定规划目标。

五、风险分析、评判及风险识别清单

(一)风险分析

1、合法性

《实施方案》(草案)根据“十四五”生态环境保护规划、《山东省人民政府关于印发山东省“无废城市”建设工作方案的通知》(鲁政字〔2022〕130号)等文件资料,结合本区实际情况编制,《实施方案》(草案)本身完全合法,不存在合法性风险。

2、合理性

《实施方案》(草案)出台是指导聊城市茌平区“无废城市”建设工作的战略性、纲领性文件。以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平生态文明思想为指导,深入贯彻党的二十大精神,筑牢“绿水青山就是金山银山”理念,锚定“走在前列、全面开创”“三个走在前”,立足经济社会全面绿色转型,统筹产业结构调整、污染治理、生态保护,大力实施黄河流域生态保护和高质量发展战略,积极融入绿色低碳高质量发展先行区建设,协同推进降碳、减污、扩绿、增长,加快推进固体废物领域治理体系和治理能力现代化,为实现“六个新聊城”的奋斗目标提供巨大动能和根本保障。

3、可行性

《实施方案》(草案)充分征求区直各部门意见,进一步明确了各部门职责,建立健全了工作机制,出台的时机和条件都已经成熟。

4、可控性

对于《实施方案》(草案)的可控性,主要分析《实施方案》(草案)实施是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题,是否会引发群体性事件、集体上访、社会负面舆论、恶意炒作等事件。本《实施方案》(草案)实施旨在以“加快推进固体废物领域治理体系和治理能力现代化”为根本出发点,以区域生态环境质量持续提升为目的,不会发生群众性事件、集体上访等现象。且本《实施方案》(草案)已建立健全各级机制,完善应急预案,加强政策宣传,营造良好的社会舆论氛围。通过一系列的措施,该《实施方案》(草案)具备可控性。

(二)风险识别

经分析论证,《实施方案》(草案)主要涉及社会稳定、环境、财政、经济或法律纠纷、廉洁性等方面的12项风险因素,详见表1。

表1  《实施方案》(草案)风险因素识别统计表

(三)风险评判

1、风险评估方法及等级判断

采用专家打分法。由专家对各主要风险因素重要性、风险概率(p)、风险事件发生后的影响程度(q)进行定量打分评判。

将打分结果进行归一化处理,确定各主要风险因素的权重(I),然后将每个风险因素权重(I)与风险程度(R=p×q)相乘,得到每个风险因素的风险等级指数(I×R),最后将所有风险因素的风险指数相加,得出综合风险指数∑(I×R)。

根据综合风险指数∑(I×R)的计算结果,评判采取风险防范、化解措施前的项目风险等级,分值越大,等级越高。一般把风险等级分为3级:高风险、中风险、低风险,具体评判标准见表2。

表2  风险等级评判标准

2、打分评判标准

(1)风险因素重要性评判标准

由专家对各主要风险因素的重要性打分。打分范围为0～10,分数越高,表示该风险因素越重要。分数为0,表示该风险因素可以忽略不计。

(2)风险概率(p)评判标准

风险因素发生的概率等级,分为很高(1.0≥p>0.8)、较高(0.8≥p>0.6)、中等(0.6≥p>0.4)、较低(0.4≥p>0.2)和很低(0.2≥p>0)五个等级。详见表3。

表3  风险因素发生的概率评判标准

(3)风险影响程度(q)评判标准

风险影响程度是指一旦发生风险事件,对项目目标所产生影响的大小,可划分为严重(1.0≥q>0.8)、较大(0.8≥q>0.6)、中等(0.6≥q>0.4)、较小(0.4≥q>0.2)和可忽略(0.2≥q>0)五个等级。详见表4。

表4  风险事件发生后的影响程度评判标准

(4)风险程度(R)评判标准

风险程度(R=p×q)是评价风险大小的指标,可分为重大风险(R>0.64)、较大风险(0.64≥R>0.36)、一般风险(0.36≥R>0.16)、较小风险(0.16≥R>0.04)和微小风险(R≤0.04)五个等级。详见表5。

表5  风险事件发生后的风险程度评判标准

六、应急处置方案和风险化解措施

根据对《实施方案》(草案)可能诱发的风险,可从以下三个方面防范:一是完善工作机制、严格考核目标,通过加强组织领导、加强部门联动、完善绩效考评机制等措施实现目标。二是加强政策扶持,加大对无废城市建设的资金投入,加大对无废城市建设的政策扶持。三是加强技术指导。四是加大宣传力度和公众参与,积极开展无废城市建设工作的宣传教育,营造良好的舆论氛围,切实提高广大群众的环保意识、提高参与的积极性和主动性,为实施方案的顺利进行奠定良好基础。细化主要目标指标和重点建设任务,各级环保部门应加强环境监控和事项监督检查,及时防控、发现、处置各类环境影响事件,明确责任目标、责任单位、责任人,及时化解社会风险。

七、评估结论

(一)综合风险指数∑(I×R)加权计算

由5位专家分别对风险因素识别统计表进行打分(详见附件),对各主要风险因素重要性的专家打分结果进行加权平均计算得出风险因素权重(I),再根据专家打分结果求出综合风险指数∑(I×R)。详见表6。

表6  专家打分综合风险指数计算表

(二)风险等级判断

《实施方案》(草案)综合风险指数∑(I×R)为0.0183,根据风险等级评判标准,判断为低风险。

八、对策建议

依据茌平区人民政府《重大行政决策程序规定》,风险评估应提出相应的风险防范、减缓或者化解措施。《实施方案》(草案)各项风险因素风险指数较小,因此应研究制定全面、详细的防范措施,尽可能避免《实施方案》(草案)实施可能造成的风险。

(一)社会稳定风险

1.《实施方案》(草案)实施过程中,应严格执行国家、省市及茌平区委、区政府关于社会稳定风险相关政策、法规及规章制度的相关规定和程序,如国家发展改革委《关于印发国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》(发改投资〔2012〕2492号)、山东省发展改革委《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》、聊城市委、市政府《关于建立健全社会稳定风险评估机制的意见》《关于深入推进社会稳定风险评估的实施意见》等文件。

2.强化各级政府部门、企业领导和职工社会稳定风险管理意识,将稳定风险管理融入具体事项或项目的决策、规划、建设和运行的全过程。必要时构建风险管理协调联动工作机制、快速灵敏的应急处置机制和矛盾分级分责化解机制,落实风险预防化解工作职责。

3.具体事项或项目实施过程中,充分重视媒体舆情和信息沟通。一方面建立有效的舆情引导机制,充分利用各类媒体和宣传平台,进行主动宣传引导;建立健全舆情监控搜集机制和舆情监控应急处理机制,及时监控媒体舆情并作出恰当的应对方案。另一方面,加强与政府职能部门、基层组织、相关企业领导、投资者、债权人、职工、居民等利益相关者的信息沟通,及时了解思想动态和利益诉求,针对性制定防范化解措施。

(二)环境影响风险

1.《实施方案》(草案)实施过程中涉及的事项和项目,严格按照国家、省市相关法律法规和规章制度,执行环保审批程序、建设项目“三同时”制度等相关程序和规定,落实相关环境保护措施。

2.各级环保部门应加强环境监控和事项监督检查,及时防控、发现、处置各类环境影响事件。

(三)财政风险

1.各级财政部门增强风险意识,建立财政风险预警机制,定期进行财政承受能力分析、论证,加强债务统一管理。

2.加强财政预算管理,保证政府财政投入按相关法律、法规的相关规定执行,确保财政支出在可承受范围内。

(四)经济或法律纠纷风险因素

1.加强各级政府、职能部门相关政策、法律法规和规章制度的学习、宣贯,保证相关人员充分了解相关法律法规和规章制定。

2、加强监督管理,各级政府和相关职能部门的监督、法务部门和人员应注意对涉及政策、法律的事项进行事前、事中和事后的监督管理,降低政策、法律风险。

(五)廉政风险因素

1.《实施方案》(草案)推进过程中,严格贯彻执行区委、区政府关于廉政建设的相关政策法规和规章制度精神。

2.强化廉政风险防控管理,深化信息公开,自觉接受社会监督。